Góc nhìn mới về tác động của chính sách thu hồi đất ở Việt Nam

Ngày 10/08/2022

Các chính sách về đất đai ở Việt Nam thường là tâm điểm của nhiều cuộc thảo luận, trong đó có chính sách thu hồi đất nông nghiệp ở các vùng lân cận đô thị để phục vụ cho tiến trình đô thị hóa.


Phần lớn các tranh luận xoay quanh các tác động tiêu cực của chính sách này, bao gồm việc làm gián đoạn quá trình sản xuất nông nghiệp địa phương và ảnh hưởng sinh kế người dân. Thêm nữa, việc thu hồi đất được cho là có dính dáng đến hiện tượng tham nhũng và lạm quyền của các cơ quan chức năng cấp cơ sở, và có nhiều ý kiến cho rằng các khoản đền bù thường không thỏa đáng nếu xét theo giá thị trường.

Tuy vậy, một số nghiên cứu đã phản biện lại các chỉ trích nói trên, bao gồm nghiên cứu của hai tác giả Quang Nguyễn và Doo-Chul Kim vào năm 2020. Các tác giá đã chỉ ra rằng ở một số địa phương, không có bằng chứng cho các tác động tiêu cực của việc mất đất nông nghiệp trên thu nhập và việc làm ở vùng ven đô thị. Các tác giả đã thực hiện một loạt các phỏng vấn sâu với người dân ở phường Đồng Mai thuộc quận Hà Đông, là một vùng địa lý ngay sát rìa ngoài của Hà Nội, và khám phá ra rằng nếp sống sau sự kiện thu hồi đất thậm chí đã tốt lên nhờ vào việc người dân địa phương đã có xu hướng chuyển đổi sang các hoạt động kinh tế phi nông nghiệp từ trước. Các tác giả cũng nhân đây đặt ngược vấn đề với các chỉ trích khác về tác động của thu hồi đất, nhấn mạnh việc xem xét đến các ngữ cảnh địa phương đã có sẵn trước khi có sự kiện thu hồi đất.
 
Chính sách phân bổ đất đai ở Việt Nam

Chính sách về đất đai ở Việt Nam đã trải qua nhiều thay đổi lớn trong lịch sử. Trong thời chiến, mục tiêu của các phong trào đấu tranh và của chính phủ năm 1945 là lấy lại đất từ thực dân và địa chủ để chia cho dân cày. Kể từ năm 1957, chính quyền miền Bắc theo đuổi một nền nông nghiệp tập thể ở miền Bắc và hệ thống này cũng được áp dụng ở miền Nam sau năm 1975. Khi kinh tế tập thể bắt đầu thể hiện một số mặt bất cập về hiệu quả sản xuất và dẫn đến tình trạng thiếu lương thực, năm 1986, chính phủ thực hiện Đổi Mới và bắt đầu tiếp cận việc sử dụng và phân phối đất đai theo hướng thị trường hơn. Đến năm 1988, sản xuất nông nghiệp quy mô hộ gia đình chính thức được pháp luật cho phép. Chính quyền địa phương phụ trách quản lý việc chia đất dựa trên số lao động trong hộ gia đình ở miền Bắc, hoặc ở miền Nam thì dựa trên tình trạng sở hữu đất trước 1975.

Theo Hiến pháp Việt Nam, đất thuộc quyền sở hữu chung toàn dân và được Nhà nước đại diện quản lý. Tuy nhiên, đã có nhiều chính sách đất đai mang tính thị trường được ban hành: Năm 1987, chính phủ chính thức công nhận “quyền sử dụng đất” được quy định trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Luật Đất đai 1993 cũng đưa vào nhiều quyền cá nhân hơn đối với tài nguyên đất, gồm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê và trao thừa kế quyền sử dụng. Phiên bản năm 2013 là thay đổi mới nhất của Luật Đất đai, trong đó quy định tăng thời gian sở hữu đất và tăng giới hạn số đất mà chủ sở hữu tư có thể nhận chuyển nhượng. Các thay đổi chính sách kể trên đã tạo nền tảng cho thị trường trao đổi quyền sử dụng đất ở Việt Nam, khuyến khích giao dịch và sở hữu đất nông nghiệp.

Chính sách thu hồi đất

Mặc dù các chính sách về đất đai đã trao quyền nhiều hơn cho chủ thể quyền sử dụng đất, chính quyền vẫn có thể thu hồi quyền sử dụng đất từ người dân. Từ khoảng cuối những năm 1990, nhà cầm quyền đã tiến hành nhiều đợt thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ cho quốc phòng hoặc phát triển kinh tế (dành cho cơ sở hạ tầng, cơ quan nhà nước, trung tâm thương mại, khu công nghiệp, khu dân cư). Có hai nguyên nhân chính khiến các đợt thu hồi đất nông nghiệp nhận nhiều chỉ trích: Một, mức đền bù không thoả đáng so với chi phí cơ hội và giá thị trường của mảnh đất. Hai, các bản sửa đổi của Luật Đất đai có xu hướng củng cố quyền thu hồi đất của các cấp chính quyền địa phương, theo hướng có lợi cho các nhà phát triển địa ốc. Những bất cập này khiến các đợt thu hồi bị chỉ trích là làm lợi cho thiểu số và gây bất lợi cho người dân được giao đất.

Thu hồi đất ở phường Đồng Mai

Nghiên cứu của hai tác giả Quang Nguyễn và Doo-Chul Kim tập trung vào phường Đồng Mai, cách trung tâm Hà Nội 14 kilomet về hướng tây. Từ 2006, quá trình đô thị hoá ở đây diễn ra khi xã Đồng Mai được sáp nhập thành một phần của tỉnh Hà Tây, và đến 2009 thì trở thành một phường ven đô của Hà Nội khi Hà Tây được sáp nhập vào thủ đô. Khu vực này có truyền thống nông nghiệp lâu đời, nhưng từ giữa những năm 2000, phường Đồng Mai, khi đó vẫn còn là xã Đồng Mai, bắt đầu trải qua quá trình đô thị hoá do sự xuất hiện của các khu công nghiệp và cơ sở hạ tầng đô thị. Năm 2007, chính quyền địa phương tiến hành thu hồi 192 hecta đất nông nghiệp (tương đương 50% diện tích canh tác lúc bấy giờ) và cho các nhà phát triển địa ốc thuê lại. Đổi lại, những người dân đồng ý giao đất đã nhận được một khoản đền bù dưới dạng tiền mặt, đào tạo kỹ năng để tìm sinh kế khác hoặc được chia lại đất phi nông nghiệp.

Bài nghiên cứu được thực hiện trên mẫu 60 hộ dân, trong đó 48 hộ dân đã mất hơn 75% đất đang sở hữu và 16 hộ bị mất đất ít hơn từ đợt thu hồi đất năm 2007. Các tác giả chọn phương pháp nghiên cứu định tính và thu thập dữ liệu qua phỏng vấn sâu các hộ gia đình ở phường Đồng Mai. Các dữ liệu định lượng được chọn vì phù hợp để đào sâu các ý kiến, phản ánh của người dân địa phương, lý do giao đất, và các ngữ cảnh tại nơi nghiên cứu – những thông tin có thể khó thu thập được trong nghiên cứu định lượng. Bài nghiên cứu này lựa chọn hộ gia đình theo phương pháp ngẫu nhiên. Các câu hỏi xoay quanh các hoạt động sinh kế và hành vi sử dụng đất trước và sau sự kiện thu hồi đất.

Chuyển đổi sinh kế đã xảy ra trước khi có chính sách thu hồi đất

Do phường Đồng Mai đã chuyển đổi từ sinh kế nông nghiệp sang phi nông nghiệp từ sớm, nên địa phương này đã phục hồi tốt sau chính sách thu hồi đất năm 2007. Từ đầu những năm 2000, việc làm nông đã không còn là nguồn thu nhập đầy đủ và ổn định cho người dân. Lý do là vì phần đất được giao cho mỗi hộ khá nhỏ, 360m2 cho lao động chính (15 – 60 tuổi) và 180m2 cho lao động phụ (dưới 15 và trên 60 tuổi). Sản xuất lúa, hoa màu và chăn nuôi chủ yếu là cho tiêu thụ trong gia đình chứ không vì mục đích thương mại. Song song đó, số người trong hộ có xu hướng tăng lên, nên diện tích đất nhỏ không đủ để đáp ứng nhu cầu của hộ dân. Vì vậy, các hộ dần chuyển đổi sang kinh tế phi nông nghiệp để có thêm nguồn thu nhập.

Thêm vào đó, do quy mô sản xuất nhỏ nên thời gian dành cho đồng áng cũng ít ỏi, người lao động có thể dành thời gian còn lại để làm công việc khác kiếm thu nhập. Năm 1990, 80% số người trong mẫu nghiên cứu đã tham gia vào các hoạt động kinh tế phi nông nghiệp như buôn bán lẻ hoặc thu gom ve chai. Các công việc này sinh ra do quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh chóng ở Đồng Mai, là vùng rất gần với các khu vực đô thị lân cận. Từ năm 1990 đến 2005, số nhân khẩu làm nông toàn thời gian giảm từ 89,1% xuống còn 64,1%, trong khi số lao động phi nông nghiệp tăng gấp ba, từ 10,9% lên 35,9%. Như vậy, ngay cả trước đợt thu hồi đất 2007, phường Đồng Mai đã bắt đầu chuyển mình khỏi khu vực nông nghiệp, vì thế, khu vực này đã phục hồi tốt khi mất đất.

Đồng Mai sau thu hồi

Sau sự kiện chính quyền thu hồi một nửa đất nông nghiệp ở Đồng Mai, các hoạt động nông nghiệp nơi đây không còn chiếm tỷ trọng cao; giá trị mà nông nghiệp đóng góp cho GDP địa phương giảm từ 43% trong năm 2003 xuống còn 14% vào năm 2010. Trong khi đó, các ngành công nghiệp và dịch vụ phát triển mạnh mẽ, chiếm lần lượt 30% và 56% trong GDP vùng năm 2010. Tính theo giá trị tuyệt đối, GDP vùng đã tăng 1,5 lần trong năm 2010 và tăng gấp đôi trong năm 2017 so với năm 2005. Điều này cho thấy, người dân phường Đồng Mai đã nhanh chóng thích nghi với tình trạng mất đất canh tác bằng cách chuyển sinh kế khỏi khu vực nông nghiệp.

Từ năm 2007, tỷ lệ nhân khẩu vẫn còn làm nông giảm xuống còn 34,8% năm 2010 và 26,7% năm 2017, một mức giảm đáng kể so với tỷ lệ 64,1% vào năm 2005. Một số cư dân địa phương cho biết họ đã ngừng canh tác hoàn toàn sau khi bị thu hồi đất, kể cả trên phần diện tích đất còn lại, vì cơ hội việc làm phi nông nghiệp rất đa dạng và mang lại thu nhập cao hơn so với nghề nông truyền thống. Đối với những người vẫn chọn gắn bó với đồng ruộng, họ bắt đầu áp dụng hình thức canh tác thâm dụng lao động và kỹ thuật canh tác giá trị cao hơn để bù đắp cho sự thu hẹp diện tích canh tác và lực lượng lao động.

Như vậy, việc mất đất canh tác đã không ảnh hưởng tiêu cực đến những người đã chuyển sinh kế khỏi khu vực nông nghiệp từ trước 2007. Cũng cần lưu ý rằng sinh kế ở các khu vực không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự kiện thu hồi đất cũng đã thay đổi, nhưng với tốc độ chậm hơn. Những phát hiện này cho thấy việc thu hồi đất không ảnh hưởng đến sinh kế và quá trình phát triển ở khu vực ven đô này, cụ thể ở phường Đồng Mai. Thay vào đó, chính sách này đã thúc đẩy quá trình chuyển đổi từ sinh kế nông nghiệp sang sinh kế đô thị vốn đã diễn ra trước 2007.

Hàm ý cho việc hoạch định và nghiên cứu chính sách đất đai trong tương lai

Các kết quả nghiên cứu nói trên đặt vấn đề xem xét lại tác động của việc thu hồi đất của chính quyền và đô thị hóa đối với sinh kế vùng ven đô. Những chỉ trích trước đây thường dựa trên giả định rằng nông nghiệp là nguồn thu nhập chính của các khu vực bị ảnh hưởng bởi chính sách này, do đó việc lấy đất canh tác là lấy đi vốn sản xuất của người dân địa phương. Tuy nhiên, giả định này không phải lúc nào cũng đúng trong mọi bối cảnh. Trong trường hợp của Đồng Mai là một phường ngoại vi phía tây Hà Nội, người dân ở địa phương này đã sớm rời bỏ canh tác truyền thống để tham gia vào các sinh kế đô thị, bao gồm các hoạt động kinh tế phi chính thức, làm việc trong nhà máy, hoặc các công việc làm công ăn lương. Do đó, cần xem xét các điều kiện hiện có của địa phương để đánh giá đầy đủ các tác động của việc thu hồi đất và đô thị hóa.

Sâu xa hơn, nghiên cứu này đề xuất một góc nhìn mới về quá trình thu hồi đất ở Việt Nam, theo hướng tập trung hơn đến cơ chế đền bù và quy hoạch sử dụng đất hợp lý. Việc đền bù lâu nay thường dựa trên sản lượng canh tác, nhưng ở các cộng đồng đang chuyển đổi như Đồng Mai, khung đánh giá này có thể sẽ định giá đất thấp hơn, gây thiệt thòi cho chủ thể sử dụng đất. Quan trọng hơn, tài nguyên đất bị bỏ hoang do thay đổi quy hoạch đô thị đang đặt ra một vấn đề đáng quan tâm khác. Như trong trường hợp của phường Đồng Mai, đất thu hồi ban đầu được định hướng để phát triển các khu công nghiệp, nhưng dự án đã ngừng hoạt động và vẫn chưa được đưa vào sử dụng cho đến thời điểm nghiên cứu (năm 2020). Cần có kế hoạch phù hợp và thực thi chính sách triệt để hơn để giảm thiểu lãng phí tài nguyên và thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương.

Nguyen, Q., & Kim, D.-C. (2020). Reconsidering rural land use and livelihood transition under the pressure of urbanization in Vietnam: A case study of Hanoi. Land Use Policy, 99, 104896. doi:10.1016/j.landusepol.2020.104896

Bài viết liên quan

The Environment for Development (EfD) Initiative is a capacity building program in environmental economics focusing on research, policy interaction, and academic programs.

028.3844.8249 0834.337732 admin@EfD.vn 028.3847.7948

1A Hoàng Diệu, Phường 10, Quận Phú Nhuận, TPHCM

Copyright (c) 2018 Environment for Devlopment in Vietnam

Designed by Sweetsoft