_

Nếu như việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất lâm nghiệp ở các quốc gia khác chủ yếu là từ nhà nước cho cộng đồng hoặc công ty, thì quá trình này ở Việt Nam diễn ra trực tiếp giữa nhà nước (cấp tỉnh và cấp huyện) và hộ gia đình.

Một nghiên cứu gần đây của Trung tâm Môi trường cho Phát triển EfD đã xem xét hiệu quả của chính sách chuyển giao đất rừng của Việt Nam trong việc bảo tồn diện tích và độ che phủ của rừng ngập mặn ở Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL). Nghiên cứu được thực hiện bởi nhóm tác giả đến từ Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh và Đại học Cần Thơ. Trong đó, các tác giả tìm câu trả lời cho hai câu hỏi: (1) Liệu việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho hộ gia đình có làm tăng độ che phủ của rừng ngập mặn hay không? (2) Giữa việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và hợp đồng cho thuê đất, phương pháp nào có hiệu quả hơn trong việc bảo tồn rừng ngập mặn? Các kết quả nghiên cứu củng cố quá trình phi tập trung hoá trong quản lý đất lâm nghiệp và đề xuất cần tập trung nhiều hơn vào phương pháp quản lý giao quyền sử dụng theo hợp đồng

Rừng ngập mặn và chính sách phân quyền sử dụng rừng ở ĐBSCL

Rừng ngập mặn ở Đồng bằng sông Cửu Long chiếm hơn 60% tổng diện tích rừng ngập mặn ở Việt Nam. Tuy nhiên, loại rừng ven biển này đã bị giảm đáng kể độ che phủ trong một thế kỷ qua. Trong khoảng thời gian 1975 - 1995, diện tích rừng ngập mặn ở Việt Nam giảm từ 200.000 ha xuống còn 72.000 ha, giảm 2,8 lần do hậu quả của việc chuyển đổi nhanh chóng sang trang trại nuôi tôm và khai thác quá mức tài nguyên lâm nghiệp. Cũng trong khoảng thời gian này, đất đai ở Việt Nam bao gồm đất rừng do nhà nước trực tiếp quản lý và giao cho các nông-lâm trường quốc doanh hoặc cơ quan nhà nước sử dụng. Về nguyên tắc, rừng và các sản phẩm liên quan là “tài sản quốc gia” thuộc sở hữu của nhà nước. Tuy nhiên trên thực tế, các nguồn tài nguyên rừng là để mở và các hộ dân trong lâm trường quốc doanh quy mô lớn bắt đầu chuyển đổi đất rừng ngập mặn thành ao nuôi tôm để tạo sinh kế. Như vậy, việc quản lý tập trung không tỏ ra hiệu quả trong việc bảo tồn rừng ngập mặn.

Theo sau Luật Đất đai của Việt Nam ban hành vào năm 1993, từ năm 1994, chính sách giao đất rừng dần trao quyền và trách nhiệm quản lý rừng cho các tổ chức ngoài nhà nước, cá nhân, hộ gia đình có khả năng. Chính sách này quy định về mức độ che phủ tối thiểu phải duy trì của rừng ngập mặn, thời hạn giao đất rừng, phúc lợi được hưởng và một số quyền sử dụng đất, trong đó, yêu về độ che phủ rừng là quan trọng nhất. Các hộ gia đình có thể chuyển đổi 20-40% diện tích rừng được hưởng để làm nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm nhà ở tùy theo thỏa thuận với Nhà nước hoặc với Ban quản lý rừng ở địa phương. Việc giao quyền sử dụng đất lâm nghiệp có hai hình thức chính là cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao theo hợp đồng. Hình thức giao đất rừng theo giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được chứng minh bằng sổ đỏ, là một hình thức chuyển quyền sử dụng trực tiếp từ nhà nước sang hộ gia đình, có thời hạn 50 năm. Sổ đỏ được áp dụng đối với rừng sản xuất, bao gồm rừng đồn điền và đất hoang hoá. Người sở hữu sổ đỏ được hưởng nhiều quyền hơn trên tài sản đất rừng được giao, bao gồm quyền chuyển nhượng hoặc cho thuê quyền sử dụng, thế chấp để vay vốn hoặc trao thừa kế. Ngoài ra, chủ sở hữu có thể giữ phần hoa lợi từ rừng được giao và phải đáp ứng yêu cầu về độ che phủ rừng tối thiểu.

Hình thức giao đất theo hợp đồng, được chứng minh bằng sổ xanh, là một cách chuyển giao quyền sử dụng gián tiếp từ nhà nước thông qua ban quản lý rừng tại các lâm trường cho các hộ gia đình. Hợp đồng có thời hạn 20 năm, áp dụng đối với loại rừng đặc dụng cho mục đích bảo tồn, du lịch, phòng hộ ở những vùng thường xảy ra thiên tai. Sổ xanh trao ít quyền sử dụng hơn sổ đỏ, cụ thể người nắm sổ xanh không được bán, cho, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng trên đất lâm nghiệp được giao. Họ cũng bị giới hạn tỷ lệ đất có thể chuyển đổi sang mục đích khác và có thể nhận được 80-100% thu nhập sau thuế từ các hoạt động trên diện tích được giao.

Đánh giá hiệu quả hai cơ chế giao đất rừng ngập mặn

Các tác giả nghiên cứu đã sử dụng hai mô hình riêng biệt để trả lời hai câu hỏi nghiên cứu liên quan đến hiệu quả và cơ chế của chính sách bảo tồn rừng ngập mặn ở ĐBSCL. Đối với câu hỏi đầu tiên về hiệu quả của chính sách giao đất rừng, các tác giả sử dụng mô hình hồi quy tác động cố định (fixed effect instrumental regression), dùng tổng diện tích rừng ngập mặn của một xã làm chỉ số cho biến phụ thuộc về tình trạng của rừng ngập mặn. Các biến độc lập bao gồm chính sách giao đất, các biến thể chế và các chỉ số kinh tế - xã hội của xã. Dữ liệu cho mô hình này được thu thập từ 96 xã của 6 tỉnh ven biển ĐBSCL trong giai đoạn 2011-2016, không bao gồm những xã không có rừng ngập mặn

Đối với câu hỏi nghiên cứu về cơ chế giao đất nào hoạt động tốt hơn trong bảo tồn rừng ngập mặn, các nhà nghiên cứu đã sử dụng mô hình hồi quy biến công cụ Tobit trên dữ liệu cấp hộ gia đình. Biến phụ thuộc (tình trạng rừng) có hai chỉ số: tỷ lệ độ che phủ rừng ngập mặn và sự khác biệt giữa mức độ che phủ rừng ngập mặn quy định và thực tế, tức mức vi phạm độ che phủ đã thỏa thuận. Các biến giải thích bao gồm các biến thể chế của chính sách giao đất, thị trường việc làm phi lâm nghiệp, thông tin nhân khẩu của hộ gia đình và chủ trang trại, và đặc điểm của trang trại. Các tác giả nghiên cứu đã thực hiện phỏng vấn 600 hộ gia đình được giao rừng ngập mặn theo cơ chế sổ đỏ hoặc sổ xanh. Vì các hộ gia đình có thể sở hữu nhiều hơn một trang trại nuôi tôm, nghiên cứu có tổng số 686 quan sát.

Với các biến về tình trạng rừng, hai nguồn dữ liệu được sử dụng để đảm bảo độ chính xác: dữ liệu ảnh vệ tinh và báo cáo từ Ban Quản lý rừng của tỉnh sở tại. Phương pháp thu thập dữ liệu này áp dụng cho cả phân tích cấp xã và cấp hộ gia đình.

Chính sách giao đất thể hiện hiệu quả tăng độ che phủ rừng ngập mặn

Kết quả nghiên cứu đã chứng minh việc giao quyền sử dụng đất rừng cho các hộ gia đình có hiệu quả bảo vệ rừng tốt hơn so với cách quản lý tập trung. Trong mô hình với số liệu tự báo cáo từ hộ gia đình, diện tích rừng ngập mặn của xã tăng thêm 13,7 ha khi tăng một điểm phần trăm diện tích rừng được giao cho hộ gia đình. Tương tự, mô hình sử dụng dữ liệu ảnh vệ tinh cũng cho thấy mức che phủ tăng khi giao đất cho hộ gia đình, nhưng hiệu quả thấp hơn, mức tăng che phủ chỉ đạt 4,6 ha. Như vậy, việc trao quyền sử dụng cho các hộ gia đình có làm tăng độ che phủ của rừng ngập mặn và do đó bảo tồn rừng tốt hơn.

Cũng cần lưu ý đến các biến thể chế và các chỉ số kinh tế-xã hội của xã địa phương. Cụ thể, số vụ vi phạm lâm nghiệp có mối tương quan nghịch với diện tích rừng: Tăng một vụ vi phạm, diện tích rừng giảm 72 ha trong mô hình dữ liệu tự báo cáo và giảm 15 ha trong mô hình dữ liệu ảnh vệ tinh. Mức chi trả cho các hộ gia đình và mức yêu cầu che phủ tối thiểu cũng có tác động tích cực đến độ che phủ thực tế trong mô hình tự báo cáo, nhưng tác động không đáng kể trong mô hình dữ liệu vệ tinh. Các biến khác bao gồm số lượng người làm rừng trong xã và các đặc điểm kinh tế -  hã hội của xã không có tác động đáng kể đến diện tích rừng ngập mặn.

Giao đất theo hợp đồng là hình thức quản lý hiệu quả hơn

Hình thức giao đất theo hợp đồng (sổ xanh) được nghiên cứu chứng minh là hiệu quả hơn giao đất theo giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ). Xử lý trên dữ liệu tự báo cáo từ hộ gia đình cho thấy các hộ có sổ đỏ có diện tích rừng ngập mặn thấp hơn 4,7% so với các hộ có sổ xanh, và chênh lệch này là 10,1% khi sử dụng dữ liệu từ ảnh vệ tinh. Về số vi phạm độ che phủ thoả thuận, các hộ sổ đỏ có xu hướng vi phạm thỏa thuận cao hơn 2,5%, theo mô hình dữ liệu vệ tinh. Như vậy, việc phân đất rừng theo hình thức sổ xanh giúp tăng độ che phủ rừng ngập mặn và giảm xu hướng vi phạm yêu cầu về độ che phủ, do đó có tác dụng hơn trong việc bảo tồn rừng ngập mặn.

Các biến thể chế khác có ảnh hưởng không rõ rệt đến mức che phủ và vi phạm. Một phát hiện đáng lưu tâm là khi mức độ che phủ trong quy định tăng một điểm phần trăm, diện tích rừng tăng 0,4-0,5%, nhưng đồng thời tỷ lệ vi phạm cũng tăng 0,3-0,4%. Mức chi trả cho hộ gia đình và thời gian sử dụng đất cũng có ảnh hưởng nhẹ đến độ bao phủ, nhưng không có tác động đáng kể trong việc ngăn chặn việc chuyển đổi quá mức so với tỷ lệ bao phủ thoả thuận khi giao đất. Số lượng các dự án bảo tồn rừng ngập mặn và số lượng kiểm lâm có ít hoặc hầu như không có tác động nào đáng kể. Một số điều kiện thị trường và đặc điểm hộ gia đình được phát hiện có ảnh hưởng đến độ che phủ. Đáng chú ý, giá đầu ra (tôm và các sản phẩm thủy sản khác) phần nào làm tăng độ che phủ rừng ngập mặn trong dữ liệu tự báo cáo, nhưng không ảnh hưởng đến số vụ vi phạm.

Hàm ý chính sách cho các sửa đổi chính sách giao đất

Nghiên cứu chỉ ra rằng việc thay đổi chính sách đất lâm nghiệp ở Việt Nam từ năm 1994 đã có hiệu quả trong công tác bảo tồn rừng ngập mặn ở ĐBSCL. Cụ thể, phương pháp giao đất rừng cho hộ gia đình là một chiến lược bảo tồn hiệu quả hơn so với quản lý tập trung. Hơn nữa, giữa hai hình thức giao đất lâm nghiệp hiện nay, sổ xanh (giao đất theo hợp đồng cho thuê đất) giúp tăng độ che phủ của rừng ngập mặn và giảm vi phạm mức độ che phủ thoả thuận tốt hơn so với sổ đỏ (cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Kết quả từ nghiên cứu này cung cấp bằng chứng khoa học cho quá trình phân chia đất rừng đang diễn ra và đề xuất rằng cơ chế dựa trên hợp đồng nên được ưu tiên hơn.

Nhiều đúc kết khác có thể được rút ra từ kết quả nghiên cứu. Mặc dù số ca phá rừng cao hơn dẫn đến giảm diện tích rừng ngập mặn, nhưng việc tăng kiểm lâm và tuần tra không đồng nghĩa với khả năng bảo vệ rừng cao hơn. Vì vậy, cần tập trung nhiều hơn vào chất lượng khâu thực thi pháp luật, tức là chất lượng của việc tuần tra. Ngoài ra, các khoản chi trả cho hộ gia đình từ chính phủ để quản lý rừng cũng là một yếu tố quan trọng, do đó hợp đồng cho thuê đất sẽ mang lại lợi ích cao hơn do hình thức này sẽ cung cấp sinh kế đầy đủ cho người dân địa phương và ngăn họ chuyển đổi diện tích rừng được giao. Nghiên cứu này cũng có đóng góp về mặt phương pháp luận bằng cách chỉ ra rằng dữ liệu tự báo cáo có thể gây ra sai lệch trong ước tính.

Bài báo náy được tóm tắt dựa trên nghiên cứu Thuy, T. D., Tuan, V. Q., & Nam, P. K. (2021). Does the devolution of forest management help conserve mangrove in the Mekong Delta of Viet Nam? Land Use Policy, 106, 105440. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2021.105440